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环卫运营项目招标政策梳理及存在问题研究

一、环卫招标政策及对企业资质的要求

1、环卫项目招投标主要政策

为促进政府职能转变,国家政策积极推广政府购买社会服务,政府采购一般采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、及询价等方式,政府采购法规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

涉及到环卫运营项目招标的主要政策法规包括:

此外,采购项目还需要落实《政府采购促进中小企业发展暂行办法》、《节能产品政府采购实施意见》、《关于环境标志产品政府采购实施的意见》、《关于信息安全产品实施政府采购的通知》、《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》、《财政部司法部关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知书》等相关政策。

2、环卫企业投标通用性条款

随着政府采购开放,环卫服务市场化采购兴起,环卫招投标市场日渐繁荣。环卫项目招标主要包括一般外包服务、一体化项目、PPP合营项目等,招标过程中对投标人资质要求的通用条款包括:

符合政府采购法第二十二条规定,即供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:具有独立承担民事责任的能力;具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录;法律、行政法规规定的其他条件。

投标人必须具备有效的营业执照,营业范围中包含招标项目对应的内容。

未被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单。

不同的项目在招标过程中对投标企业提出了不同的要求。一般外包服务项目规模普遍较小,招标要求较低。环卫一体化和PPP项目对投标企业的资质要求相对严格,条款更多,主要包括:

■信用要求。要求企业提供当地信用办审核通过的信用报告,不同项目对信用评级有不同的要求。

■财务要求。需提供连续数年经审计的财务报告,每年经营状况需为盈利。有的项目会对企业当期净资产和资产负债率有一定要求。

■资质要求。PPP项目对投标企业资质要求相对严格,须具备有效的行政主管部门颁发的资质;包含工程类服务的项目投标企业须具备国家建设行政主管部门颁发的市政公用工程施工总承包资质和房屋建筑工程施工总承包资质,且具有有效的安全生成许可证证书。

■业绩要求。多数PPP项目要求企业具有投融资或建设或运营过类似项目经验。数年内至少承担不低于人民币若干亿元的市政工程项目投融资或建设或运营业绩,并附证明材料,有时须同时提供中标通知书和合同或提供竣工验收证明书。

■社保要求。招标方会要求企业依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料,多数为3月-1年内的税收缴纳证明及社会保障资金缴纳证明。

3、环卫项目招标差异化要求案例

由于全国各地环卫市场发展程度和现状存在差异,在项目招投标过程中会出现各种差异化的要求。

以下列举4个差异化要求的实例:

(1)福建省明溪县城区环卫作业市场化项目环卫项目在投标时要求福建省外企业必须提供A类及以上入闽备案企业证书复印件。此外还有一些省区要求投标企业具备当地认可的机构出具的资质证书。

来源:福建省政府采购网

(2)山东省2017年3月出台的《城市生活垃圾经营性清扫收集运输企业服务许可标准》,对设备车辆增加了更多功能要求。部分省市相关管理部门针对环卫运营企业资质许可等证书类的申请出台当地适用的具体条件,如经营业绩、新能源设备使用比例等,企业需满足条件后获得资质才能在该地区从事相应的经营活动。


来源:山东省住建厅

(3)昆明市官渡区环卫一体化管理服务政府和社会资本合作项目在资格预审公告中对企业投融资能力提出了要求。

来源:政府采购网

二、环卫运营项目招投标问题研究

1、环卫项目招投标市场存在的现象

环卫项目购买市场化以来,环卫招投标项目数量逐渐增多,合同金额显著增长。由于招投标结果直接决定了企业市场占有率的格局,企业对招投标非常重视,目前,市场上普遍存在以下现象。

现象一:投标保证金占用大量资金

环卫企业在市场开拓过程中会同时在多地进行投标,缴纳的多个项目投标保证金会大量占用企业的流动资金,给经营带来压力。

通过整理几家环卫运营预上市及新三板企业2017年公开财务数据发现:押金及保证金占净利润比例这一指标,玉禾田及阳光三环达到50%-60%之间,侨银环保和联运股份达到100%以上;押金及保证金占刚性负债比例这一指标,玉禾田和联运股份达到70%以上,侨银环保该指标达100%以上。由此可见,环卫运营企业保证金部分占用了企业较多资金,企业外部融资其中一大部分是为了解决保证金问题。

现象二:低价恶性竞争

与很多行业发展过程相同,市场竞争发展到一定阶段会出现企业为抢占地盘出现低价恶性竞争。例如,某经开区市容提升社会化服务道路清扫保洁项目,项目总预算16,150.00万元/3年,招标结果显示第一中标候选人预中标金额:8,191.00元/3年,仅为招标总价的50%。低价恶性竞争会导致中标的企业为了维持项目运作会缩减人工、车辆等各项成本,环卫运营质量难以保证,长久为之必然影响公司品牌形象。或者出现个别企业中标后考虑到无法得到预期收益而弃标,造成项目反复招标,影响环境卫生服务执行。

现象三:资质证书乱象

地方政府招投标时,出于保障环卫运营项目质量的目的,要求投标企业具有相应的环卫运营相关资质。有的环卫运营企业并不具备这些资质,又急于争取投标机会,就转而向市面上专门出售环卫运营相关资质的机构购买。企业仅需花费数十万元便可购买资质证书,并不具备与之相匹配的软硬件设施和专业技能。临时购买的资质并不能准确反映企业实力,不能保证企业竞争的公开和公平性,也丧失了依靠资质保障项目运行质量的初衷,扰乱了市场秩序。

2、民营环卫企业在招投标时面临的核心问题

通过调研发现,民营环卫企业在招投标过程中,面临的核心问题是:中标率较低。为了加大中标量,企业常常需要全国范围内投标。但是,对于一些民营环卫企业来讲,由于多种原因,投保100个项目可能仅能中标其中个位数的项目。而那些“陪跑”的项目都需要花费企业大量的人力、物力,保证金也占用企业大量财力,长此以往,不能形成良性运转的经营机制,妨碍企业发展。 

3、民营环卫企业中标率低的主要原因

原因一:环卫运营市场进入快速成长期,市场竞争激烈。

根据多家机构预测,环卫运营市场为“千亿市场”,总体市场规模较大。但是,随着环卫市场化,上市公司和大型国企在内的众多企业纷纷进入这一行业。目前,全国范围内活跃在市场上的环卫运营企业共5,000家左右,竞争激烈。

从环卫运营竞争格局来看,排名前50家的企业,由于规模大、运营能力强、融资渠道广,中标量占总体市场比例较高,其他中小型环卫运营企业中标率比较低。

行业排名前50家企业中标合同总额占整个市场的60%-70%,剩余4,000多家环卫企业中标合同总额仅占整个市场的30%-40%。按照2018年签约合同总额计算,排名前50家环卫运营企业平均每家签约额为28.54亿元,其他企业平均每家签约额仅为0.20亿元左右,市场占有率对比悬殊。

原因二:PPP、环卫一体化等大额项目中标难度大

目前,环卫项目向一体化、PPP项目增多的趋势明显,通过“打包”整个地区的运营项目或产业链主要环节实现整体运营,可以有效降低运营成本。这些项目的特点是合同金额较大,服务年限较长,对企业来说是锁定市场占有率的机会。但此类项目前期投入大、回报周期长,运营难度也相应较大,对运营企业的资金实力、管理能力等都是一种挑战。项目招投标时会对经营业绩、资质等方面设置比较高的要求,很多中小型民营企业无法达到投标门槛。

根据2018年环卫运营PPP项目中标情况来看,2018年共有85个环卫相关PPP项目中标:其中26个项目中标企业为国企背景,占比30.59%;还有46个项目,中标企业为排名前50家环卫运营民营企业,占比54.12%;剩余13个项目,中标企业既不是国企背景也不是排名前50家民营企业,占比仅15.29%。

可以看出,大部分环卫运营PPP项目都是实力雄厚、融资能力比较强的国有企业或是排名行业前50的环卫运营民营企业中标,规模较小、排名比较靠后的环卫运营民营企业很难中标PPP项目。

三、相关建议

建议一:增强自身实力,提高运营能力,补充相关资质。

在日益激烈的竞争中,环卫运营企业要提高中标概率,首先要提高企业自身实力,毕竟“打铁还需自身硬”。可通过成功运营一到两个优质标杆项目,吸引市场关注,打开企业在本行业知名度,形成口碑效应。同时提升技术和管理实力,满足行业相关资质的要求,获得证书资质,增加在竞标时的优势,以获得政府信任。

建议二:优化投标策略,降低投标成本,增加中标概率。

中小型民营环卫企业需要优化投标策略,避免盲目扩大投标范围,充分做好投标前准备工作,分析自身优势和中标概率后决定竞争策略,投标报价时保证合理收益,杜绝恶性竞争。这样才能降低综合成本,稳步获得市场增长。可选择以主要业务聚集地为中心,在区域稳固的前提下向周边或特定地区扩张。

建议三:增强外部融资能力,以满足投标保证金及项目运营资金的需求。

外部融资能力对于环卫运营企业至关重要,因为环卫运营前期倾向于资金密集性,整个周期又是劳动密集型的行业。投标保证金、履约保证金、以及项目前期投资都需要大量资金,这就需要环卫运营企业积极与资本市场合作,通过多种金融产品解决企业资金需求。

海尔产业金融绿色金融多年来深耕环卫运营行业,针对环卫运营企业投标保证金需求大,周转性强的特点,提供期限匹配、金额匹配的短期融资,缓解环卫运营企业投标时短期资金的需求,保证企业流动资金周转的同时节省财务费用。

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(海尔产业金融)